18 ноя 2010

В.А. Корнилович

________________

Российская академия государственной службы при Президенте РФ

кафедра социологии  

т. 8-906-735-00-43

e-mail: graf_kornilovich@mail.ru

 

 

Территориальное общественное самоуправление: проблемы развития и функционирования

 

 

На основе данных социологического исследования в статье проводится анализ текущего состояния территориального общественного самоуправления населения его соответствия методологическим установкам на процесс развития местного самоуправления. Представлена позиция автора по формированию концепции и методам управления развитием территориального общественного самоуправления.

 


Выделяя территориальное общественное самоуправление населения как наименьшую на муниципальном уровне самостоятельную единицу социально-экономических отношений, мы рассматриваем его содержание, принципы организационного развития и методы управления, в первую очередь, в соответствии с идеей гражданского участия. С этой точки зрения, территориальное общественное самоуправление, местное сообщество выступает как система повседневного жизнеосуществления людей, муниципальные органы управления - как механизм управления территорией.

Неоднократное упоминание в научной литературе о том, что проблема организации общественного самоуправления в сегодняшней России напрямую связана с отсутствием у граждан «импульсов к взаимной поддержке», опыта «успешных коллективных действий» и «диалога с другими группами» на уровне «объединений по проблемам и интересам»[1], отражает возникновение новых вопросов в практике государственном регулировании социальных процессов, меняющихся по своему содержанию и качеству, основанных на новых принципах организации жизнедеятельности людей.

Законодательное регулирование вопросов формирования местного самоуправления ориентировано на исполнительную власть и отражают инструментальный уровень возможных правоотношений между органами ТОС и органами муниципальной власти и не касаются сущности процесса самоорганизации населения для решения общезначимых проблем. Управление же на уровне ТОС является в действительности управлением социальными процессами жизнеосуществления людей на конкретной территории. Специалисты муниципальных органов власти и органов ТОС по роду занятий в той или иной степени включаются в управление социальными процессами, тем не менее, структура их социальных ролей и содержание управляющих действий различаются радикальным образом.

Следуя логике, актуализируется вопрос о месте и роли ТОС в системе управления муниципальным образованием, обеспечения участия граждан в управлении. ТОС – организации промежуточного уровня, действующие как связующее звено между неформальными сетями внутри местного сообщества и формальными институтами за его пределами. Управленческая деятельность органов ТОС, в данной последовательности, ориентирована на урегулирование отношений: а) внутри локального сообщества между разностатусными социальными группами; б) между локальными сообществами, включенными в одну территорию и органами местного самоуправления.

Размежевание подходов к определению содержания управленческой деятельности на государственном, муниципальном уровне и уровне ТОС определяет политику и стратегию поведения каждого из субъектов.

Один из вариантов государственной политики регулирования отношений между государством, местным самоуправлением, территориальным общественным самоуправлением, местным сообществом, выражается в принципе субсидиарности: «невмешательства государства» до тех пор, пока с проблемой могут справиться сам человек, семья, местное сообщество, общественные организации и т.д. (см. рисунок 1).


picture1


Рис. 1.  Принцип субсидиарности


Важное значение в воспроизводстве и закреплении подобных отношений играет идеологический посыл «невмешательства государства», раскрывающий суть общественного самоуправления. Он выполняет воспитательную, идеологическую и организационную функции в механизме социального участия, стимулирования социальной активности населения. Государство как система с помощью местного самоуправления, органов ТОС, объединения различных гражданских инициатив (ТСЖ, объединения граждан и т.д.), некоммерческих общественных организаций обеспечивает воспроизводство собственной модели.

Совмещение схемы, описывающей модель взаимоотношений социальных субъектов по принципу субсидиарности, со схемой социального контроля П. Бергера (см. рисунок 2) позволяет совершенно по-иному взглянуть на приверженность государства принципу невмешательства.

picture2

Рис. 2.  Модель социального контроля П. Бергера.


 Первоначальное впечатление от масштабов предоставляемой человеку свободы сменяется пониманием эффективности данной модели в плане социального воспроизводства и обеспечения прогнозированного ожидаемого поведения со стороны людей. При этом государство несет минимальные затраты по воспроизводству социальных практик и контролю, перекладывая их на низшие уровни, делегируя полномочия местному сообществу. Результатом такой политики становится накопление ответственности внизу, при этом государство удерживает полный контроль социально-экономической ситуации в стране.

В соответствии с понятием «гражданское общество» предлагаемая трактовка управленческих задач проецируется на осознание и перерастание действий отдельных социальных субъектов в коллективные действия по решению общезначимых проблем.

Практическое становление в общественном сознании понятий «гражданское общество» и «территориальное общественное самоуправление» должно отражать, кроме освоения понятий, появление социальных практик. Исключительная политизация в российской действительности вопросов становления гражданского общества и проведения административной реформы делают оба процесса равноудаленными от понимания их единства. Самоорганизация, активное участие граждан в решении общезначимых проблем на уровне местного сообщества является стержнем гражданского общества. Самоуправление формируется посредством проявления отдельными людьми осознанных социальных действий, за счет преобразования индивидуальных действий в коллективное действие. Для этого необходимо встречное движение, взаимное сближение интересов отдельных граждан, а более того, осознанная рутинная социальная практика решения проблем местного сообщества при помощи коллективных действий. Дело здесь не в том, кто должен сделать первый шаг к сотрудничеству, а в том, чтобы его необходимость была осознана всеми заинтересованными сторонами в каждой отдельно взятой ситуации.

С точки зрения коллективных действий – социальные проблемы местного сообщества – это конструкции, возникающие в результате коллективного определения каких-либо ситуаций в качестве проблемных (по С. Хилгартнеру, Ч. Боску). В этом контексте приоритет в организационной работе на уровне муниципального образования и ТОС отдается выработке форм конструирования социальных проблем и принятия их большинством членов сообщества. Общеизвестными и доступными для ТОС формами конструирования являются: собрание, сход, опрос общественного мнения, различные социальные технологии и т.д. Практическое приложение обсуждающихся соображений требует понимания и разделения интересов, идей большинством участников в ходе подготовки и обсуждения любого решения и плана действий, касающегося развития местного сообщества и занимаемой территории. Здесь особое внимание уделяется обеспечению участия граждан в принятии решений – это стратегическое направление деятельности органов ТОС – «вовлечение населения».

В условиях становления местного самоуправления постоянно речь идет о том, как наиболее рационально организовать систему взаимодействия местного самоуправления и ТОС с точки зрения уровней власти, в том числе механизмов включения ТОС в бюджетный процесс. Представляется, что методологически в основу наиболее правильных подходов должна быть заложена приоритетность заинтересованности ТОС в развитии территории.

Институциональное формирование системы ТОС на муниципальном уровне предполагает использование ими имеющийся на территории ресурсный потенциал и создание соответствующего хозяйства с развитой социально-экономической инфраструктурой. С другой стороны, ТОС должны быть на практике включены в процесс перераспределения ресурсов по вертикали и по горизонтали между всеми уровнями власти.

Структура выстраивания отношений на основе федеральных законов, регулирующих вопросы организации местного самоуправления в РФ, установок Счетной палаты РФ и высказанных методологических установок должна быть следующей: ТОС определяет возможный уровень ответственности за решение вопросов местного значения, исходя из экономического и социального потенциала конкретной территории. Район берет на себя те функции, которые не может выполнить ТОС на своей территории. Включение в бюджет муниципального образования происходит на основе бюджетирования ориентированного на результат[2]. Таким образом, обеспечивается дифференцированный подход к социально-экономической обеспеченности территорий для решения вопросов местного значения,  определяются точные результаты деятельности ТОС и районной администрации, эффективность вложения финансовых средств для развития конкретной территории.

 С этой позиции процесс формирования территориального общественного самоуправления представляется как изменение способов взаимодействия входящих в него социальных субъектов. Результат процесса определяется как мера включенности человека, общественных объединений, органов ТОС в сферу совместного жизнеосуществления.

Разработка и реализация социальной политики государства, местного самоуправления и общественных объединений граждан в данной сфере предполагает изучение возможностей технологизации социального пространства, использования социальных технологий для стимулирования и управления процессом развития территориального общественного самоуправления, тиражирования методов и приемов управления.


Общая оценка функций ТОС

Характеристика качественного состояния социального пространства определяется его сбалансированностью между провозглашаемыми целями и усилиями (правовыми, социальными, экономическими, психологическими, нравственными и т.п.), которые приходится преодолевать на пути их достижения[3]. Отмеченное обстоятельство, в свою очередь, ведет к существенному изменению взглядов на специфику жизнеосуществления местного сообщества, на приоритеты в организации самоуправления. Конструирование внутренних связей местного сообщества не может быть конструированием из ничего, оно может быть успешным, если базируется на реальности, т. е. на объективных связях между людьми, которых предстоит объединить. При анализе эмпирических данных, нам следует уловить видение мира и практические способы формирования взаимосвязей внутри местного сообщества, социальные практики наиболее приемлемые для участия граждан в территориальном самоуправлении.

Проведенное исследование [4] показало, что романтический характер отношения к ТОС не подтверждается реальной гражданской активностью жителей микрорайонов. Речь идет скорее об умозрительных желаниях, чем о фактах социальной жизни. Основная масса жителей не готова к активному участию в самоуправлении. Отношение к самоуправлению можно характеризовать рассуждением: в принципе это очень неплохо, но кто бы за нас это сделал, организовал и поучаствовал. Противоречие гражданского самосознания значительной части респондентов проявляется в том, что они признают необходимость территориального общественного самоуправления, но не видят смысла в нем участвовать. Подавляющее большинство жителей (80%) утверждают, что ТОС развивает чувство хозяина, повышает ответственность за качество жизни, позволяет контролировать работу районной администрации, в то же время лишь 20% респондентов выступало с соответствующими инициативами, лишь 27% участвует в ремонтах своего подъезда, конкурсах на «Лучший двор» и т.п.

Этот вывод подтверждается материалами уличных интервью. О чувстве общности говорят в основном представители старших возрастных групп. При этом они далеко не всегда связывают это осознание соседской общности с институтами территориального общественного самоуправления. Уличные интервью показывают, что чувство городской соседской общности отчасти является проекцией традиций и ритуалов соседского общения, связанных с деревенскими корнями.

Можно говорить об институциализации хозяйственно-экономических функций ТОС: 66,1% жителей отметили среди значимых для них функций контроль над благоустройством территории, 60% - организацию субботников, 51,7% - помощь детским садам, школам, благотворительным организациям, что свидетельствует о социально-бытовой направленности деятельности ТОС. Жители микрорайонов среди важных направлений деятельности Советов ТОС назвали: организацию посещения Деда Мороза с подарками в многодетные, неполные, трудные семьи (42,3%), организацию привоза из пригородных хозяйств и продажу для жителей микрорайона дешевых овощей (42,0%), публичное поздравление жителей микрорайона со свадьбой, иными юбилейными датами (38,8%), проведение пропагандистских кампаний против курения, пьянства (30,8%), создание команд юных «тимуровцев», помогающих ветеранам и инвалидам, участие в похоронах и т.п.  

Все отмеченные в анкетах позиции направлены на практические внутренние стороны жизни местного сообщества, а значит, связываются с ответственностью индивидов и групп за окружающую их и создаваемую ими коллективную реальность – личное и совместное существование. Важно, чтобы эти идеи и представления были воплощены в структуре и практике всех базовых институтов социума, растворены в повседневной жизнедеятельности людей.

Таким образом, мы получили подтверждение первоначальной гипотезы, что деятельность территориальных органов самоуправления должна быть сосредоточена на организации взаимодействия населения внутри сообщества, жизнеосуществления людей, эмоциональное сопровождение.

В понимании жителей достаточно четко сформулировано представление об организации жизни внутри локального сообщества, тогда как органы ТОС в своей деятельности стремятся подменить административные органы. В своей основе, 84,3% членов Советов считают целесообразным передать некоторые полномочия районных органов управления в компетенцию ТОС.

Как вариант подтверждения несостоятельности устремлений работников органов ТОС можно сравнить перечень дел, которые в повседневной практике выполняют специалисты ТОС и перечень возможных вариантов деятельности по Положениям о ТОС муниципальных образований, федеральным законам. Тогда становится ясно, что те функции, которые выполняются, в достаточной степени являются ограниченными, по сравнению с предоставляемыми возможностями для развития территории: участие в тендерах, бюджетном процессе, развитие предпринимательской деятельности, создание фондов местного сообщества и т.д. Эти данные обнаруживают слабое знание работниками органов ТОС нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность территориального самоуправления населения

Кроме того, 62,7% членов Советов ТОС заявили о необходимости участия ТОС в разработке и реализации программ социально-экономического и культурного развития района, города, 68,6% - о недостатке юридических знаний, 39,2% - о недостатке экономических знаний. 52,9% членов Советов ТОС считают целесообразной организацию курсов повышения квалификации для выборных работников, а 33,3% отмечают необходимость подготовки управленческих кадров для ТОС в высших учебных заведениях. Целью повышения квалификации является расширение функций, в частности, переход к обеспечению коммунальными услугами жителей ТОС в качестве управляющей компании (72,5% респондентов) и создание товариществ собственников жилья, кондоминиумов (33,3%). Треть членов Советов ТОС (29,4%) считают, что законодательное расширение полномочий ТОС будет стимулировать гражданскую активность жителей микрорайонов.

Появление новых полномочий само по себе не стимулирует активность, их не знают рядовые жители. Под отдельную функцию потребуется конкретная техника включения населения в ее выполнение, при определенной потребности территории. И снова представители ТОС и население оказываются в начальной точке: организационное начало, накопление ресурсов внутри местного сообщества и только после этого возможно движение по развертыванию новых направлений деятельности. Однако представленные таким образом властные полномочия и их воображаемое применение, как предполагается респондентами, не соответствует реальным задачам и миссии ТОС, как самоорганизации населения, а нацелено на обеспечение жизни и предоставления услуг вместо государства и муниципалитета. ТОС по существу пытается компенсировать дисфункции и недоработки муниципальных служб и органов управления. Но чем лучше будут работать муниципальные службы, тем меньше будет проявляться потребность в ТОС у жителей города. Происходит явная подмена сути территориального самоуправления на демонстрацию деятельности. На практике так и происходит, органы ТОС выполняют поручения, передаваемые районными администрациями, которые органы ТОС не должны исполнять. По этой же причине многие работники считают себя представителями администрации. Что повлекло за собой и зафиксировано в исследовании некоторую отстраненность жителей от органов ТОС.

В целом роль Советов ТОС в управлении микрорайонами оценивается респондентами как вспомогательная или незначительная (62,6%), что соответствует их нормативному статусу и практике решения административно-хозяйственных вопросов. Стоит обратить внимание на проявившееся несоответствие планируемых результатов развития ТОС реальному положению дел: ТОСы оказались не способны взять всю полноту ответственности за решение общезначимых проблем местного сообщества, при дальнейшей передачи полномочий районных органов управления, они «захлебнуться» от нагрузки и не смогут мобилизовать население. Это и есть «зона риска» для дальнейшего перераспределения полномочий внутри местного самоуправления, органы МСУ будут вынуждены и в дальнейшем выполнять частично функции ТОС, либо потеряют контроль над ситуацией. Например, при проведении реформы ЖКХ серьезную опасность представляет процесс перераспределения собственности, проведение работ по благоустройству и т. д,  

Сохраняющийся подход работников органов ТОС к перераспределению доходов, представление развития территории на уровне местного сообщества как сферы поглощения ресурсов исключает возможности использования локальной территории как поля реализации гражданского долга и благотворительности. В нашем представлении, необходимо умение находить скрытые социальные ресурсы и эффективно их использовать для развития потенциала территории – один из важнейших показателей качества управления.


Оценка эффективности коммуникаций и уровня информированности населения

в рамках ТОС

По мнению членов Советов ТОС, эффективность обеспечения информацией жителей достаточно высока. Самый эффективный канал – старшие по дому (80,4%). Почти 60% членов Советов убеждены в надежности такого канала, как сходы и собрания по месту жительства. На третьем месте – информационные стенды и объявления. У рядовых жителей мнение существенно отличается - лишь 16,5% респондентов получили информацию на собраниях и сходах, 54,3% - от старших по подъезду, дому, 33,6% - из объявлений Совета ТОС. Надо иметь в виду, что члены Совета ТОС в основном работают с одними и те ми же активистами, и эти контакты имеют достаточно стабильный характер. Однако это не меняет общего сложившегося расхождения в представлении ситуации и оценке каналов распространения информации жителями и членами ТОС, как результат – использование слабоэффективных каналов и методов распространения информации. Как следствие этого может быть и слабая активность населения: поздно поступившая информация, слабая включенность в процесс происходящего и т.д. Возникает ситуация, что старшие по подъезду, дому стали всего лишь передаточным звеном информации и не связываются населением с самоуправлением. Старшие по дому не стаи подлинными организаторами деятельности населения по решению общезначимых проблем.  

Интервьирование позволило зафиксировать, что уровень информированности зависит от близости к месту размещения Совета ТОС. Чем ближе к Совету, тем больше жителей знают о его существовании и деятельности, независимо от знака оценки (положительного и отрицательного). Периферия демонстрирует значительно более низкий уровень информированности.

Оценка деятельности Советов ТОС положительная тех жителей, кто участвует в работе ТОС (члены Советов ТОС, старшие по дому, по подъезду, пенсионеры, выходящие на субботники, сходы и конференции), и наоборот, пассивные жители дают нейтральные или отрицательные оценки. Как и следовало ожидать, лишь члены Совета ТОС дали себе оценку выше средней. Интересно то, что оценки жителей на территориях, где ТОС отсутствует, фактически не отличаются от оценок жителей, имеющих действующие в течение 15 лет органы территориального общественного самоуправления. Это косвенное подтверждение общественно-политического отчуждения значительной части (не менее половины) жителей, независимо от таких надстроек гражданского общества как ТОС. (таблица 1).

Таблица 1


Распределение ответов на вопрос 4. Оцените в баллах гражданскую активность жителей микрорайона. В %.

п/п Варианты ответовЖители микрорайонов, охваченных ТОС Члены Советов ТОС Жители пограничных территорий, не имеющих Советов ТОС
1 Собственная активность 2,7 4.0 2.6
2 Активность своих соседей 2,4 3.0 2.6
3 Активность жителей соседних домов 2,6 2.9 2.4
4 В целом жителей ТОС 2,3 2.9 -



Как видно из таблицы, в независимости от наличия органов ТОС на определенной территории показатели фоновой, не стимулированной со стороны активности, практически равны. В обоих случаях отсутствует организационное начало, в некоторой степени условия для реализации потенциала жителей. Формирование ТОС на уровне местного сообщества в современной ситуации определяется не общим уровнем гражданской активности, а наличием сплоченной группы, имеющих опыт формирования институтов ТОС. Эффективность ТОС зависит от наличия энтузиастов, их настойчивости и опытности. Если их нет, то создать критическую массу заинтересованных и организованных жителей сложно. Экс-руководитель одного ТОС после отставки способен достаточно быстро организовать Совет в другой части города. В этом, на наш взгляд, и заключается ошибка многих территорий по формированию органов ТОС: есть количество, отсутствует сущность самоуправления.

Эмпирические данные подтверждает наш вывод о том, что для эффективного функционирования ТОС и вовлечения основной массы жителей в процесс подготовки и принятия решений социально-экономического развития территории, привлечения жителей к решению общезначимых проблем необходимы знания и навыки организационной работы с населением, практики применения социальных технологий. Известны примеры достаточной эффективности деятельности отдельных органов территориального самоуправления в Тюмени, Омске, Новосибирске и других городах, тем не менее, использование социальных технологий по организации работы с населением в практике местного самоуправления и деятельности ТОС не получило массового распространения.

Информированность жителей о деятельности комиссий Совета определяется непосредственными контактами с председателем, наемными работниками Советов ТОС. На первом месте здесь земельная комиссия, что неудивительно, так как значительная часть жителей имеет погреба и гаражи. На втором месте сектор по работе с домовыми и уличными комитетами. Надо отметить, что подавляющее большинство респондентов уличных интервью сообщили, что не слышали об уличных и домовых комитетах, а только о старших по дому. На третьем месте – комиссии по работе с ветеранами. При этом сами ветераны войны и труда далеко не всегда могли точно сообщить, кто с ними работает: то ли Советы ТОС, то ли районные комитеты ветеранов, то ли соответствующие подразделения районных администраций. Нет четкого разделения функций и в организации субботников. Советы ТОС считают организацию субботников своей заслугой, ЖЭУ присваивают эту честь себе, а жители нередко считают субботники спонтанным проявлением гражданской активности.

Из представленного перечня становится видно, что происходит некоторая путаница в представлениях респондентов о разграничении административной ответственности и фиксируется отсутствие четкого позиционированя ТОС. Принимая во внимание положение, насколько человек оказывается включенным в процесс самоуправления и свободно ориентироваться в социальном пространстве, мы можем сделать вывод о том, что социальное пространство не структурировано, является препятствием для развития активности населения и применения социальных технологий.

Коммуникации рядовых жителей и сотрудников органов ТОС характеризуются сравнительно низкой конфликтностью. На конфликты с руководством Совета указывают в основном те жители, которые имеют гаражи, погреба, коммерческие киоски. При этом почти 25% членов Советов ТОС указали на неоднократные конфликты и 31,4% на отдельные конфликты с жителями. Среди причин конфликтов, прежде всего, обвинение в бюрократизме и предложение взяток. Треть членов Советов отметила, что причина конфликтов – принуждение к исполнению решений Совета (таблица 2).

Таблица 2


Распределение ответов на вопрос 22. Решения схода, конференции, собрания ТОС согласно закону являются обязательными для жителей, если в нем приняло участие более половины его жителей (50 + 1), т.е. 49% в принципе может быть против конкретного решения. Как бы Вы поступили в случае несогласия с решением собрания, схода, конференции? в %

Варианты ответов

2005

1

Подчинился общему решению.

53,3

2

Я бы игнорировал это решение, заставить его исполнять меня не смогут.

7,3

3

Я бы требовал нового схода, собрания для поиска консенсуса (согласия), компромисса.

16,7

4

Затрудняюсь ответить.

21,9

5

Другой вариант (допишите)

0,9


Распределение ответов в таблице 2 позволяет уточнить стратегию поведения жителей: подчинение и игнорирование решений (53,3% и 7,3% соответственно), что возможно отнести к пассивным формам выражения отношения к действительности, лишь 16,7 % респондентов настроены действовать и отстаивать свою позицию. Достаточно большой процент респондентов (21,9%), затруднились вообще сформулировать свое отношение к происходящим событиям. Таким образом, тех, кого члены Советов ТОС отмечают в качестве конфликтной группы, могут стать активными участниками подготовки и принятия решений, в то время как ориентация в организации деятельности на тех, кто готов подчиниться может быть не оправдана. В данном случае, изначально оказалась перевернута структура приоритетов: сначала вовлечение в совместную работу, а уже на более высоком уровне развития активности, сформированности отношений ответственной зависимости, появления способности общественного мнения предъявлять требования к отдельным членам сообщества возможно продвижение принятых решений. В сегодняшнем состоянии органы ТОС не имеют достаточного уровня легитимности со стороны жителей для принятия решений и, тем более, требовать их исполнения.  

Такое несовпадение целей и интересов может порождать и порождает в действительности противоречие субъектов действия – сначала через рассогласование целей действия, а затем и через осознание различия целей у различных субъектов, завершаясь их противостоянием как основой конфронтации и конфликта.

Поиск новых и сохранение существующих механизмов коллективного действия внутри сообщества и взаимодействие социетальных групп с рыночными и государственными структурам – это фактически «поиск возможностей для заключения нового социального контракта»[5].

В научной литературе можно выделить три варианта интерпретации понятия социальный контракт, которые в той или иной мере могут быть использованы в процессе выстраивания взаимоотношений государства и общества, в разработке социальных технологий для управления на уровне местного самоуправления. «В классической книжке Дж. Ролса и последующих исследованиях Д. Харшаньи и других это инструмент для того, чтобы понять ожидания и поведение. Это просто исследовательский инструмент, моделирующий будущие взгляды групп населения. В работах Дж. Бьюкенена-Таллока социальный контракт понимается как определенные механизмы принятия решений. Наконец, скажем, у Э. Де Сото социальный контракт – это политическая, экономическая конвенция, формирование решающей коалиции для проведения тех или иных реформ»[6]

По данным исследования, состояние понимания своих прав и положения ТОС, жителями, говорит об отсутствии даже подобия контракта, тем белее речь не может идти о практике применения данного инструментария. Для логического завершения  административной реформы следует предпринять конкретные шаги: со стороны муниципальных органов власти по установлению определенных правил, их признанию всеми участниками процесса самоуправления и предоставление гарантий их исполнения со стороны органов государственной власти, последующая трансляция выработанных правил посредством социальных технологий.

В качестве стратегии преодоления отстраненности населения от органов ТОС предлагается совместное конструирование общезначимых проблем на уровне местного сообщества, которая будет служить выполнению мобилизационных задач. На практике должна быть найдена основа для совместных действий жителей, например, в тот или иной момент элементы социальной действительности в обществе признаются как серьезные социальные проблемы и вызывают высокий уровень общественного внимания и беспокойства, попытки контролировать ситуацию и т.д. (примерами являются преступность, детская безнадзорность, наркомания). Сам процесс конструирования обеспечит высокий уровень и интенсивность коммуникаций жителей.

Немаловажным будет замечание о том, что проблемы, на которые указывают респонденты в ответах на вопросы анкеты, могут быть сконструированы извне и привнесены СМИ, в то время как реальная ситуация на определенной территории может не соответствовать представлениям респондентов (отсутствие точных данных по преступности, количеству малообеспеченных семей и т.д.). Перед началом организации работы в сообществе потребуется уточнение ситуации и выявление особенностей, характерных для каждой конкретной территории (таблица 3).

Таблица 3


Распределение ответов на вопрос 3. Укажите, пожалуйста, наиболее значимые, актуальные для Вашего микрорайона проблемы. В %. (Сумма больше 100 %, поскольку допускался выбор нескольких вариантов ответов).

№ п/п

Варианты ответов

Все жители

Совет ТОС

1.

Борьба с правонарушениями подростков, молодежи.

25,2

39,2

2.

Распространение и употребление наркотиков.

25,7

35,3

3.

Пьянство.

30,3

33,3

4.

Пассивность жителей микрорайона.

46,1

41,2

5.

Детская безнадзорность.

20,2

23,5

6.

Рост числа малообеспеченных граждан, которым не до самоуправления.

26,4

31,4

7.

Дефицит материальных, финансовых средств для реализации функций Совета микрорайона.

31,4

35,3

8.

Быстрое старение жилого фонда.

34,5

39,2

9.

Другой вариант

0,2

0,0


В представленной таблице 3 явно видны рассогласования представлений респондентов о масштабах проблемы и зоны ответственности органов государственной, муниципальной власти, влияния на проблему со стороны Советов ТОС и самих жителей, что подтверждает наши выводы о необходимости точного конструирования проблем на уровне местного сообщества.

Существенное влияние на возможности и процесс конструирования будет оказывать тот факт, что абсолютное большинство жителей ТОС не знают границ своего микрорайона, или знают очень приблизительно, тем более, что периодически происходит увеличение территории. Отсутствие осознания корпоративных интересов жителями определенной территории говорит о не сложившейся идентичности на уровне микрорайона, региона, что существенно скорректирует временной параметр институциализации самоуправления. В свою очередь, отсутствие конфигурации базовых идентичностей со своей территорией проживания ограничивает возможности интенсификации самоорганизации населения для решения общезначимых проблем на уровне местного сообщества.

По данным социологического исследования стала очевидна необходимость сосредоточения внимания деятельности Советов ТОС на стимулировании интенсивности взаимодействия жителей внутри местного сообщества, обеспечения информированности и «включенности» населения в процесс подготовки и принятия решений по любым вопросам жизнеосуществления данной территории. Показатели изначальной фоновой активности населения дают основания органам ТОС проводить мобилизационные мероприятия для решения проблем местного значения; нормативная база деятельности ТОС в целом достаточна для развития самоуправления населения.


 

* * *

Несоответствие продекларированных в начале реформ принципов местного самоуправления его реальному состоянию в настоящее время дает основание полагать, что методы и приемы управления развитием всей системы местного самоуправления оказались неадекватными как состоянию мировоззренческих установок людей, так и профессиональной подготовленности непосредственных исполнителей в органах муниципальной власти. Местные сообщества в провинциальных городах в результате предпринятых действий со стороны исполнительной власти так и не стали активными участниками социальных отношений, что является одной из весомых причин неразвитости системы самоуправления и гражданского участия на уровне территориального общественного самоуправления населения.

Установка административных органов местного самоуправления на перераспределение полномочий, передачу их сверху вниз, в еще большей степени усложняет проблему использования реального потенциала территории, усиливает процесс дифференциации территорий по показателю социально-экономического развития, а отсюда и возможности исполнения передаваемых в их ведение вопросов местного значения. Фокус внимания должен быть перенесен с решения важнейших проблем, связанных с «жизнеобеспечением» населения, на понимание задач уровня ТОС как индивидуального и группового жизнеосуществления. ТОС – самостоятельная система социально-экономических отношений со своим содержанием и реальным значением для развития местного сообщества, муниципального образования и страны в целом.

Конечно, передача и наделение полномочиями с высшего уровня власти необходимо, но не как конституирующая обязанность ТОС, такие полномочия следует оговаривать на паритетных началах. Договоренности необходимы и в силу современного состояния муниципального хозяйства. Механизмы и свобода хозяйственных действий для ТОС на данный момент искажены и ограничены: решения разрабатываются и принимаются на уровне муниципального образования, при условии, что характер, функции и задачи ТОС формируются на местах, в рамках конкретной территории.

Четкое и обоснованное определение рационального варианта развития общественного самоуправления является обязательной и первоочередной предпосылкой выработки содержания, приоритетов, этапов и способов успешной реализации долгосрочной стратегии его развития.

Технологизация социального пространства на уровне местного сообщества – четкое структурирование взаимодействий различных субъектов, отработка стандартизированных методов управления - позволит перевести дальнейшее регулирование процесса самоорганизации при помощи социальных технологий, тиражирования успешных методов и приемов управления. В данном случае, потребность ТОС может быть сформирована как получение и внедрение социальных технологий работы с населением.

В качестве таких технологий можно назвать технологию «социальные аниматоры»[7]. В системе это выглядит следующим образом: социальные аниматоры внутри местного сообщества образуют небольшие группы соседей и занимаются решением локальных проблем в рамках соседского сообщества, тогда проведение каких-либо более масштабных инициатив на уровне ТОС будет опираться на организационную структуру. Стимулирование развития самоорганизации со стороны органов муниципальной власти будет происходить как точечное управление, организация стимулирующих мероприятий. Эффект - аккумулирование событий, вытекающих из первичного действия социальных аниматоров, органов ТОС, накопление ресурсов внутри местного сообщества. Повторяющиеся действия, локализованные в одном пространственно-временном контексте, способствуют тому, что «постепенно (в ситуациях, удаленных в пространстве и времени) непредвиденные (с точки зрения включенных в изначальную деятельность акторов) становятся упорядоченными и стандартными»[8].

Направленность деятельности органов ТОС на мобилизацию активности населения для решения общезначимых проблем, выделение территорий как самостоятельных хозяйствующих субъектов требует разработки и продвижения большого количества механизмов участия ТОС в перераспределении ресурсов местного самоуправления (участие в тендерах, фонды местного сообщества, муниципальные конкурсы и т.п.). Подобная система позволит завершить на организационном уровне административную реформу.

 

 

Список использованных нормативно-правовых актов и литературы:


1. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

2. Федеральный закон № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».Аузан А.А. . Кризис ожиданий и варианты социального контракта / А.А Аузан // Пути России: существующие ограничения и возможные варианты /под. общ. ред. Т.Е. Ворожейкиной.- М.: МВШЭН, 2004. С. 33-40.

3. Бажнов А.М., Мартынова Т.М. Развитие местного самоуправления как одного из институтов гражданского общества в современной России // Местное самоуправление – механизм реализации конституционности России: В 2 ч.)/ А.М. Бажнов, Т.М. Мартынова. – М.:, 2002.-Ч. 2. – С.52-56.

4. Вагин, В.В. Городская социология/В.В. Вагин. – М.:, 2000. – С. 84-98.

5. Вовлечение граждан в решение местных проблем: описание модели, апробированной в городе Калуге. – М.: НППГИ «Фокус», 2000. – 64 с.

6. Вовлечение населения в процесс местного самоуправления / пер. с англ.// Московский общественный научный фонд. – М.:, 2000. – 78 с.

7. Гидденс Э. Структурация общества. /Э. Гидденс  Изд. 2 – е.  М.: «Академия проект», 2005. – 258 с.

8. Григорьев С.И., Иванов В.Н., Никредин Г.Д., Патрушев В.И. Социальные технологии: Учебно-методическое пособие. /С.И. Григорьев и др. Барнаул, Изд-во АРНЦ СО РАО, 1999. – 83 с.

9. Грызлова, В.П. Местное самоуправление как институт гражданского общества // Местное самоуправление – механизм реализации конституционности России: В 2 ч./В.П. Грызлова. – М.:, 2002.- Ч. 2. – С. 12-18.

10. Гудков Л.Д., Дубин Б.В. Нужные знакомства: особенности в условиях институциональных дефицитов / Л.Д. Гудков, Б.В Дубин // Мониторинг общественного мнения: Экономические и социальные перемены. 2002. № 3 (59). С. 24-39.

11. Кокарев, И. Соседские сообщества: путь к будущему России/И. Кокарев / Изд. 2-е, исправ.– М.: Прометей, 2001. – 248 с.

12. Корнилович В.А. Представительство интересов на местном уровне и лоббирование общественных интересов /В.А. Корнилович //Демократизация и перспективы развития международного сотрудничества. Democratization: Perspectives on Development of International Cooperation: Сборник материалов международной научно-практической конференции 21-22 марта 2003 г. - Омск: ОмГПУ, 2003. С. 57-62.    

13. Корнилович В.А. Социальный механизм воспитания в условиях трансформации российского общества (технология "Импульс") /В.А. Корнилович  - Барнаул, Аз Бука, 2003. - 149 с.

14. Лаптева, Л.Е. Формирование местного сообщества/Л.Е. Лаптева // Местное самоуправление: проблемы и пути их решения. – СПб.:, 2000. – 105 с.

15. Нездюров, А.Л. Введение в социальные технологии общественного участия в современной России/А.Л. Нездюров. – СПб.: Норма, 2002. – 106 с.











[1] Гудков Л.Д., Дубин Б.В. Нужные знакомства: особенности в условиях институциональных дефицитов / Л.Д. Гудков, Б.В Дубин // Мониторинг общественного мнения: Экономические и социальные перемены. 2002. № 3 (59). С. 24-39.

[2] Формирование бюджетов на основе бюджетирования вступает в силу с 2009 г. Подготовленность специалистов на уровне местного самоуправления достаточна низка, на уровне ТОСов равна нулю. 


[3] Григорьев С.И., Иванов В.Н., Никредин Г.Д., Патрушев В.И. Социальные технологии: Учебно-методическое пособие. /С.И. Григорьев и др. Барнаул, Изд-во АРНЦ СО РАО, 1999. С.6.

[4] По материалам социологического исследования.

Автор проекта исследования – Корнилович В.А., грант фонда «Хамовники» (г. Москва),

проведение исследования: к.ф.н., доцент Золотов В.И., доцент Татаркина Ю.Н.

 В октябре-ноябре 2005 года в г. Барнауле обследованы четыре микрорайона (Петровский, Матросовский, Червонный, Стахановский), имеющие статус территориального общественного самоуправления с утвержденными и зарегистрированными уставами. Генеральная совокупность – 62 тысячи жителей и 60 членов Советов ТОС. Исследование проведено по выборке 900 жителей микрорайонов. Выборка районирована по типу жилья и равномерно охватывает территории микрорайонов. Репрезентативность по полу, возрасту, образованию обеспечивалась после анкетирования посредством формирования подвыборок. С учетом коррекции выборки, выбраковки отдельных неполностью сформированных анкет обработано 822 анкеты. Для уточнения позиции жителей по отдельным вопросам проведены уличные интервью (N = 236). Для замера фоновой гражданской активности на соседней территории методом стандартизированного интервью использована случайная выборка (N = 200).


[5] Аузан А.А. Кризис ожиданий и варианты социального контракта / А.А Аузан // Пути России: существующие ограничения и возможные варианты /под. общ. ред. Т.Е. Ворожейкиной.- М.: МВШЭН, 2004. С. 33-40.


[6] Там же. С. 34.

[7] Сравнительный анализ моделей формирования социального пространства см. в кн. Корнилович В.А. Социальный механизм воспитания в условиях трансформации российского общества (технология "Импульс") /В.А. Корнилович  - Барнаул, Аз Бука, 2003. - 149 с.


[8] Гидденс Э. Структурация общества. /Э. Гидденс  Изд. 2 – е.  М.: «Академия проект», 2005.  С.55.

КОРНИЛОВИЧ Владимир Адамович